【摘要】监察体制改革作为一项对职务犯罪侦查权重新配置与调整的重大制度改革，给检察机关带来了根本性、系统性的影响，迫使检察机关进行适应新时代要求的必要转型与发展。笔者认为，在监察体制改革的大背景下，检察机关必须积极调整和完善公诉权的构造，重新打造公诉权与诉讼监督权齐头并进的两大权能，形成两个强有力的“拳头”，方可立足于当前的各项改革，确保其法律监督机关的职能定位。
【关键词】监察体制改革 公诉权 诉讼监督权
2016年11月，中共中央办公厅公布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在三省市改革试点。2016年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。两个文件的相继出台，拉开了监察体制改革的大幕，随之而来的必将是监察体制改革的全面铺开。监察体制改革的核心内容之一是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至新组建的监察委员会。这一改革必然检察机关带来重大影响，但不可能动摇检察机关是国家的法律监督机关这一根本定位。检察机关必须在这一改革的背景下，重新梳理其职权、权能，充分发挥各项权能的作用，切实维护法律监督机关的地位，其中尤其关键的是对公诉权的再梳理和积极调整与完善。
一、对检察机关公诉权的再梳理
公诉权始终是我国检察机关最具标志性和最核心的权能，公诉部门是检察机关最主要的业务部门，与职务犯罪侦查部门一起被誉为检察机关的两个“拳头”。对于公诉权，比较基础的认识是检察机关运用公权力对违反刑事法律构成犯罪的人诉请国家审判机关依法追究其刑事责任的权力，即刑事追诉权。根据《刑事诉讼法》的规定，公诉权包含审查起诉权、起诉裁量权、刑事抗诉权等具体权能，各项权能中又处处展现着诉讼监督的权力，因而公诉权必然具有诉讼监督权的属性。由此可见，在传统的公诉权中当然地具有刑事追诉权和诉讼监督权的内涵。
但是，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、十二届全国人大常委会第十五次会议作出的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，明确了检察机关具有代表国家提起公益诉讼的权力，这似乎又为公诉权注入了提起公益诉讼的新内涵。
在此，我们不妨从检察机关是国家的法律监督机关这一根本定位的角度出发，不难发现在监察体制改革的背景下公诉权是检察机关首屈一指的权力，其具体应当包含以下具体权能：审查起诉权、起诉裁量权（包括提起公诉权、变更起诉权、决定不起诉权）、抗诉权（包括提出抗诉权、再审建议权）以及提起公益诉讼的权力，这其中还掺杂着足够分量、非常重要的诉讼监督权。
二、公诉权的调整与完善
1、调整的动因与思路
公诉权自被法律赋予检察机关以来，一直相对稳定和完备，在实务界和理论界也鲜见对其进行调整的设想。笔者提出调整的主要动因在于监察体制改革将职务犯罪侦查权从检察机关剥离，公益诉讼权的加入，以及公诉权中诉讼监督权能的作用发挥不够理想。一方面，监察体制改革让检察机关失去了职务犯罪侦查权这一强有力的“拳头”，检察机关必须强化另一只“拳头”——公诉权的力量，尤其是在以审判为中心的诉讼制度改革中打造精准、高效的公诉权，同时还需要更多地提升公益诉讼的质量；另一方面，基于法律监督机关的定位，建立强有力的诉讼监督权，确保诉讼监督的质量和效果，尤其在监察委员会这个强大的机关参与刑事诉讼中，需要探索建立针对监察委员会刑事诉讼活动的监督体系。即，在监察体制改革下，检察机关必须转型为公诉机关与诉讼监督机关，打造公诉权与诉讼监督权并重的新的两个“拳头”，将两项职能充分发展。
2、公诉权的调整与完善策略
基于上述分析，公诉权必须充实提起公益公诉的权力，形成刑事追诉权和公益诉讼权的新格局，并不断强化；还必须将原来内化于公诉权的那部分诉讼监督权剥离出来，建设成为单行的诉讼监督权，以提升诉讼监督权的质量和效果。
第一，强化刑事追诉权，尤其是强化起诉裁量权的运用，。刑事追诉权作为检察机关的一项固有权能，也是公诉权的核心，本应无需调整、也无完善之必要，笔者将其纳入调整与完善的范畴，主要考虑是对该项基本全能的强化，以提升检察机关在刑事诉讼中的主导地位以及诉讼监督体系的完备。检察机关掌握对刑事公诉案件是否提起公诉的全部权力，包括审查起诉权、起诉裁量权和抗诉权。笔者认为，在以审判为中心的诉讼制度改革中，应当着重强化起诉裁量权的运用，尤其是不起诉权的运用。将不起诉权，作为检察机关刑事追诉权的核心。检察机关公诉部门基于对刑事公诉案件的证据审查，根据案件事实、证据情况及相关法律的规定，对轻微刑事案件中不需要判处刑罚的，果断适用相对不起诉制度，提高刑事案件不起诉率；对侦查机关（包括监察委员会）取证不力、证据不足的案件，坚决适用存疑不起诉制度；对于侦查机关移送审查起诉的不构成犯罪或者具有法定情节不应追究刑事责任的案件，适用法定不起诉处理。此外，根据案件情况，结合认罪认罚从宽处理制度的拓展适用，将来还可以探索对犯罪嫌疑人、被告人的部分构成犯罪行为不追究刑事责任或者重罪仅追究轻罪责任的机制。
通过对起诉裁量权尤其是不起诉权的高质量运行，一方面提升检察机关刑事追诉的自主性和提高进入审判程序的公诉案件质量，倒逼侦查机关提高取证质量、规范、高效侦查取证，尤其是对监察委员会查处的职务犯罪案件从严把关案件证据质量和法律适用标准，切实防止出现冤假错案；另一方面也要提高不起诉的比重，逐步形成刑事案件不起诉的常态化，以发挥检察机关运用起诉裁量权维护社会和谐有序的作用。
此外，考虑到新型金融犯罪、网络电信犯罪的高发和职务犯罪侦查权的转移（侦查模式随之发生一定变化）等现实情况，检察机关还有必要进一步提升公诉队伍的专业化、精英化，在公诉部门内部有必要组建根据案件类别和办案所需专业、行业领域知识为主体划分的类案办案组。
第二，探索建立公益诉讼机制，充分体现检察机关是国家法律监督机关的定位。笔者认为，公益诉讼不仅要着眼于危害社会的具体行为，还要更加注重国家机关在制定规范性文件中的侵害公民合法权益的行为，即公益诉讼不应仅限于对环境污染、侵害众多消费者合法权益、国有资产保护等具体事件上，还应当更加注重地方政府等机关单位制定的侵害公民合法权益的规范性文件等抽象事件上。提出后者的考虑，主要是检察机关的法律监督机关定位，检察机关基于该定位必须关注规范性文件的违法乃至违宪情况，通过提起公益诉讼否定相关违宪、违法的规范性文件的适用，保证全国范围内规范性文件乃至政策、决定的合法性。基于这一设想，必须建立规范性文件制定实施前的检察机关备案制。结合当前的检察机关内设机构改革，检察机关有必要在检察机关内部建立公益诉讼的专门部门，形成公益诉讼与刑事追诉的并行状态。
第三，建立诉讼监督新格局，将刑事、民事、行政诉讼的监督整合为外部独立、内部细化的诉讼监督体系，在检察机关内部建立诉讼监督的独立部门。如前所述，诉讼监督必将成为检察机关的又一强有力“拳头”，这是检察机关的发展趋势。对于刑事诉讼监督来讲，有必要整合审查批准逮捕、侦查活动监督、立案监督及刑事抗诉（将内化于公诉权的侦查活动监督权和抗诉权剥离出来），形成针对侦查机关侦查行为的监督体系及针对审判机关的审判监督体系，确保刑事案件的诉讼质量，也更有利于提升诉讼监督效果，同样有利于建立对侦查机关类案侦查、侦查措施规范性等方面的体系化监督，尤其是在监察委员会作为新的侦查机关参与刑事诉讼后对其进行体系化监督显得尤为重要、也更有力度；同时，整合的抗诉监督也有利于建立对审判活动的类型化、规范性监督、形成类案同判的效果。在刑事诉讼监督方面，还需要建立检察机关内部公诉部门、案管部门与诉讼监督部门的衔接机制，保证诉讼监督的时效。对于民事、行政案件的诉讼监督，需要在现有监督体系下建设民事、行政案件审判与检察机关诉讼监督的对接机制，建立当事人对民事、行政案件审判向检察机关诉讼监督部门投诉的机制，形成检察机关对民事、行政案件诉讼活动的全覆盖监督，而非单纯的事后监督。
三、小结
监察体制改革对检察机关的影响不言而喻，检察机关需要重新梳理其职能，建立公诉权与诉讼监督权并行的新格局、新定位，通过对原有公诉权的调整和完善，形成刑事公诉加公益诉讼的新公诉权体系，同时整合刑事诉讼监督职能加民事、行政诉讼监督形成检察机关诉讼监督新体系。针对当前检察机关内设机构改革，笔者认为有必要在保留公诉部门的基础上剔除其侦查活动监督和抗诉职能，将侦查监督部门与民事、行政检察监督部门合并、并纳入公诉部门的侦查活动监督及抗诉职能建立统一的诉讼监督部门；对现有公诉部门进行“瘦身”，充分发挥起诉裁量权，切实提升刑事案件的不起诉及提起公诉质量，尤其是出庭支持公诉质量，适应以审判为中心的诉讼制度改革；将民事行政检察监督部门承担的公益诉讼职能独立出来，转型为公益诉讼部门，从而形成检察机关主要业务的三大格局——刑事公诉、公益诉讼和诉讼监督。
